( ... - ... )
In toenemende mate word ik gevat door besluiten van gemeente- en provincieraden waarbij taken of opdrachten van lokaal of provinciaal belang door de raad worden vertrouwd aan private rechtspersonen, georganiseerd in de juridische vorm van V.Z.W.'s, terwijl de financiering in hoofdzaak gebeurt via toelagen aan deze verenigingen, die ten laste vallen van de begroting van het openbaar bestuur.
Deze beheersvorm heeft, zeker in de sector van de cultuur en de sport, een vrij ruime verspreiding gevonden, meer bepaald wanneer het beheer over een duidelijk onderscheidbare infrastructuur aan een V.Z.W. wordt toevertrouwd via een overeenkomst waarin de terzake geldende modaliteiten worden geregeld. Deze juridische vorm opent de mogelijkheid om private personen uitdrukkelijk bij het beheer van een centrum te betrekken. Decreten in de culturele sector leggen overigens dwingende regels op inzake de samenstelling van de beheersorganen van een dergelijke V.Z.W. en de bescherming van de ideologische en filosofische strekkingen.
Deze ontwikkeling wordt recent verstrekt door initiatieven van sommige besturen die private rechtspersonen oprichten onder de vorm van een V.Z.W. om er vervolgens de realisatie van gemeentelijke of provinciale infrastructuur aan toe te vertrouwen, terwijl de financiering door het openbaar bestuur ten laste wordt genomen via de inschrijving in de begroting van toelagen, die het voorwerp zijn van overeenkomsten met de V.Z.W.
In verband met deze ontwikkeling wens ik vooreerst te herinneren aan de grondwettelijke en wettelijke bepalingen die de organisatie van het openbaar bestuur beheersen en die overigens uitdrukkelijk worden onderschreven door de Raad van State en het Rekenhof.
Krachtens de grondwettelijke beginselen hebben rechtspersonen de bevoegdheden die de wet hen toekent en kunnen zij zelf niets aan hun bevoegdheden wijzigen. Luidens artikel 31 van de Grondwet worden de uitsluitend gemeentelijke en provinciale belangen door de gemeenteraden en de provincieraden geregeld.
Uit die grondwettelijke regeling volgt dat alles wat het gemeentelijk en provinciaal belang aangaat door de gemeente en de provincie zelf moet worden geregeld, behalve één uitzondering, namelijk datgene wat toevertrouwd wordt aan een intercommunale. Voor dit laatste is er een specifieke wettelijke regeling. De uitvoering van gemeentelijke en provinciale opdrachten moet principieel gebeuren binnen de eigenlijke gemeentelijke en provinciale organisatie zelf. Daarvan uitgaande kunnen zij niet overgedragen worden aan natuurlijke personen of rechtspersonen tenzij in de wettelijke toegelaten vormen.
Gemeenten en provincies zijn organen van publiek recht. Geen enkele wet staat hen toe hun opdrachten geheel of gedeeltelijk te laten behartigen door het privaatrecht.
Natuurlijk kunnen particulieren en privaatrechtelijke verenigingen eveneens doelstellingen van algemeen belang nastreven en de zorg voor het welzijn van de bevolking centraal stellen. De gemeenten en provincies kunnen zulke initiatieven uiteraard ondersteunen door het verlenen van toelagen of het verstrekken van materiële hulp.
Wanneer de gemeenten en provincies zelf actief betrokken wensen te worden bij het behartigen van de doelstellingen die uitgaan van het particulier initiatief, rijst het probleem van de juridische vormgeving van die samenwerking.
Als openbare besturen dienen hun handelingen inderdaad te worden gekenmerkt door beginselen, eigen aan het publiek recht die tevens waarborgen inhouden inzake de democratische uitoefening van het openbaar bestuur, zoals het beginsel van de besluitvorming door verkozen vertegenwoordigers, inzagerecht en controle door de raadsleden, gelijkheid inzake toegang tot en gebruik van de dienstverlening, openbaarheid en motivering van handelen en optreden.
Deze overwegingen winnen des te meer aan belang wanneer op basis van de statuten wordt vastgesteld dat het lokale of provinciale bestuur een bepalende rol speelt in de oprichting, de leiding en de financiering van verenigingen, derwijze dat het openbaar bestuur er een nagenoeg uitsluitend belang in heeft, zodat die verenigingen als het ware de taak van het openbaar bestuur overnemen.
In die omstandigheden is het vanuit democratisch oogpunt niet te verantwoorden dat private rechtspersonen worden opgericht in hoofdzaak, zo niet uitsluitend, met het doel de gemeentelijke of provinciale belangen uit te oefenen los van de waarborgen die het openbaar bestuur kenmerken en die tot uiting komen in wetten die verplicht van toepassing zijn op de openbare besturen, zoals ondermeer de wetgeving op de overheidsopdrachten en de motiveringsplicht.
Ik meen dat via een wetgevend initiatief vorm moet worden gegeven aan een mogelijke samenwerking met het particuliere initiatief zonder dat afbreuk wordt gedaan aan de eigenheid van het publiekrechtelijke optreden.
In afwachting zal de toezichthoudende overheid, ondermeer via de controle op begrotingen en rekeningen van gemeenten en provincies, enkel nog haar goedkeuring verlenen aan nieuwe of aanvullende toelagen aan V.Z.W.'s voor zover uit de voor te leggen verantwoordingsstukken blijkt dat een aantal minimale bepalingen worden nageleefd die eigen zijn aan de uitoefening van het openbaar bestuur. Het betreft hier uiteraard enkel de verenigingen die in de feiten beheerst worden door de gemeenten en de provincies zelf.
Als zulke para-gemeentelijke of para-provinciale V.Z.W.'s worden beschouwd, verenigingen die aan beide hiernavolgende voorwaarden voldoen:
a) de bestuursorganen worden samengesteld uit een meerderheid van leden, die deel uitmaken van de gemeente- of provincieraad of uit een meerderheid van leden die rechtstreeks worden aangeduid of verkozen door leden van die raden;
b) uit de begrotingen of de rekeningen blijkt dat de financiële middelen voor meer dan de helft ten laste vallen van de gemeente- of provinciebegroting.
Zulke toelagen komen, voor zover zij meer bedragen dan 100 000 frank, enkel nog voor goedkeuring in aanmerking wanneer in de statuten of de desbetreffende overeenkomsten met de gemeente of provincie in elk geval is bepaald dat:
a) bij investeringen, uitgevoerd door de V.Z.W., doch waarvan de financiering in hoofdzaak ten laste van de gemeente of provincie valt, de V.Z.W. zich ertoe verbindt strikt de wetgeving op de overheidsopdrachten na te leven terwijl de desbetreffende besluiten enkel uitwerking hebben na goedkeuring ervan door de gemeente- of provincieraad in een gemotiveerd besluit;
b) eventuele aanwervingen van personeel ten behoeve van de V.Z.W. gebeuren door de gemeente- of provincieraad of met toepassing van dezelfde wervingsmodaliteiten en bezoldigingsregeling als deze die van toepassing zijn op het statutaire personeel, terwijl zulke aanwerving enkel uitwerking heeft na goedkeuring door de gemeente- of de provincieraad in een gemotiveerd besluit;
c) de begroting en de rekening van de V.Z.W. worden goedgekeurd door de gemeente- of de provincieraad, waarbij alle verantwoordingsstukken met betrekking tot die documenten permanent ter inzage zijn van de leden van de raad;
d) de controle op de toelage van de V.Z.W., verplicht krachtens de wet van 14 november 1983, wordt uitgeoefend door en binnen de eigen gemeentelijke of provinciale organisatie, dat is door ambtenaren handelend in hun functie.
U gelieve, Mijnheer de Gouverneur, ervoor te zorgen dat deze omzendbrief strikt wordt toegepast, met het oog op de naleving van de grondwettelijke en wettelijke bepalingen terzake en in het belang van een grotere openbaarheid en een beter inzicht in het overheidsbestuur. Onverminderd de in principe onmiddellijke toepassing van deze omzendbrief, is het aangewezen en redelijk dat de provincie- en gemeenteraden, wier relatie met private rechtspersonen momenteel nog niet beantwoordt aan deze onderrichtingen, de gelegenheid krijgen zich in elk geval vanaf de begroting voor het jaar 1994 te conformeren aan deze omzendbrief.